UNA ESPAÑA SIN ...

Para unos supondría acabar con nuestros problemas y para otros, poco menos que el fin del mundo. En materia territorial no son muchos los que se permiten opiniones templadas, en particular desde que el debate sobre el Estado de las Autonomías abandonase su original espacio ideológico para adquirir una dimensión económica que trasciende, por enconada, la tradicional gresca fiscal. El propio ministro de Economía y Competitividad, Luis de Guindos, insistía esta semana en el Congreso en que dos terceras partes de la desviación del déficit de 2011 fueron responsabilidad de las comunidades y advertía de que no les permitirá repetir sus errores. La incógnita, a estas alturas, es cómo. Si privándoles sólo de su poder, como sugieren muchos, o desdibujando algunas de sus fronteras. Incluso, como han propuesto otros, devolviendo parte del territorio –si no todo– a su antiguo esquema provincial.

¿Son las autonomías sagradas?

Salvador Cardús, economista y profesor de sociología en la Universidad Autónoma de Barcelona, relativiza la importancia del acabado autonómico en la configuración territorial del Estado. "La diversidad y el carácter complejo del Estado es uno de los principios fundamentales consagrados por la Constitución de 1978", explica. "E incluso cuando no lo fuera, hablamos de un país con diferentes lenguas e identidades políticas" cuya viabilidad, explica, pasa por la conciliación "necesaria" de las diferentes ideologías territoriales. Por esta razón, según Cardús, lo determinante no es "la fórmula final" que se adopte para respetar esta diversidad, sino que esta fórmula actúe "de forma eficiente" y –quizá más importante– que resista positivamente "un balance histórico por parte de todos".

Algo que, a su parecer, no ocurre en España, donde tras 35 años de autonomías las opiniones sobre su acierto no podían ser más encontradas. "En los territorios históricos a los que debía satisfacer algunos piensan que tienen poco desarrollo", ejemplifica Cardús, "mientras que otros creen que se han cedido demasiada competencias y que hay que recentralizar". No hay consenso y sin consenso, explica este experto, no hay cambio posible.

La España de los territorios históricos

Una falta de entendimiento que ilustra a la perfección la riña política ocasionada por una de las últimas intervenciones del líder de CiU, Josep Antoni Duran i Lleida, que hace unas semanas sugería "reconducir" la vigente organización territorial del Estado hasta un modelo en el que Cataluña, País Vasco y Galicia conservasen la autonomía y el resto del territorio se integrase en una entidad de carácter incierto aunque, según el portavoz de CiU en el Congreso, con algún "grado de descentralización". El presidente de la Junta de Andalucía, José Antonio Griñán, reprochó entonces a Duran su falta al principio de solidaridad y el catalanista replicó acusando a Griñán de alentar "la cultura del subsidio".

Este modelo –a falta de más definición, y por no tratarse estrictamente de una federación– resulta comparable en entidad al de Reino Unido, donde cuatro países o naciones denominadas "constituyentes" –Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del Norte– integran un Estado unitario, en el que una región practica la tutela administrativa y acumula mayor influencia política. Este panorama de federalismo asimétrico con centro de gravedad en Madrid es, según Cardús, el único aceptable para “la concepción más tradicional de la nación española”, que el experto juzga “hegemónica en política” y a la que se adscriben los dos grandes partidos mayoritarios.

La España 'de los territorios históricos' propuesta por Duran.

En todo caso, "la transformación en profundidad del modelo autonómico pasaría por un acuerdo de gran alcance entre PP y PSOE", concluye Cardús, al que muy previsiblemente no se sumarían "al menos dos de los tres grandes territorios históricos, que reclamarían un modelo confederal, al estilo suizo, o federal”, como Alemania o Estados Unidos.

A esto habría que sumar el debate sobre la forma de gobierno, pues muchos teóricos niegan que exista, en puridad, la categoría de la monarquía federal y otros tantos la admiten sólo en casos muy particulares y tradicionalistas –como los de Canadá o Australia–. La posición del monarca español a la cabeza de la Jefatura de Estado plantearía un conflicto de base con la condición federal, ya que hablaríamos entonces de varios Estados, y su papel institucional tendría que verse también sometido a una profunda transformación. Según los expertos consultados, el extremo de la república federal no figura entre las opciones inmediatas más plausibles en un país, como España, de larga tradición monárquica.

"Con los pies en el suelo", advierte Cardús, hay que asumir que el acuerdo político en materia territorial –siquiera la simple conciliación ideológica– es, de momento, "poco menos que imposible".

Posible, pero "políticamente insostenible"

Un diagnóstico con el que coincide parcialmente Ignacio Sánchez-Cuenca, profesor de Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Para él, un Estado sin autonomías sería posible, pero inviable a largo plazo, y en todo caso “un grave error”. "No por cuestiones de eficiencia", apunta, "sino porque no sería políticamente sostenible".

Este experto concede que la reformulación del Estado autonómico contribuiría a acabar con los solapamientos institucionales. "Hay un cierto consenso entre los dos partidos mayoritarios sobre la necesidad de evitar las duplicidades", explica, aunque advierte seguidamente que "es una medida que puede acometerse de forma menos traumática". Achacar "todos los males del país" a su condición autonómica es, según él, un error de perspectiva, y no tiene sentido "emprender una reforma de semejante calado en la estructura misma" del Estado cuando sus problemas pueden resolverse de manera más sencilla.

Para Sánchez-Cuenca "el contexto de la crisis es un pretexto que muchos asumen para desmantelar la descentralización del Estado", aprovechando la bendición creciente de amplios espectros de la opinión pública. "Hasta hace cuatro años había un relativo consenso entre los ciudadanos acerca de la idoneidad de las autonomías. Desde el inicio de la crisis, no obstante, las opiniones a favor y en contra van evolucionando hacia los extremos. El centro se está vaciando poco a poco". Sánchez-Cuenca lamenta que no gocemos de la relativa estabilidad con que se cerraba el debate territorial entre la década de los 80 y 2007, aproximadamente. "Eso indica inestabilidad. Y, por supuesto, abre interrogantes".

Lastres a la confianza

Pero los interrogantes, lamentablemente, sientan mal a unos Estados sobre los que se asienta necesariamente un ecosistema fiscal y financiero. En particular en España, donde la desconfianza se ha convertido "en un problema fundamental de nuestra economía", según Rafel Pampillón, catedrático de Economía de la Universidad CEU San Pablo, que hay que sanar "no con reformas, sino con las reformas necesarias".

Para Pampillón, la reformulación de la articulación territorial y su sometimiento a un principio de racionalización y eficiencia contribuiría al control del déficit público –extremo "indispensable", según él– a la par que al atajo de un problema de imagen: "La percepción es que el Gobierno central ha hecho la mayor parte del esfuerzo, mientras que las autonomías no han acometido medidas drásticas".

Coincide con el diagnóstico Carlos Monasterio, catedrático de Hacienda en la Universidad de Oviedo, para quien las comunidades deberían asumir una "filosofía federalista" en materia económica y practicar una "asuncion sincera de la política fiscal". Su viabilidad, explica, pasa por enfrentarse de manera singular a sus objetivos, y no recurriendo a los esquemas centralistas "cuando llegan las dificultades". Si tal no ocurriera "a medio plazo", según Monasterio, "habría que echar una nueva mirada al mapa competencial". Un punto de vista compartido por muchos analistas, para quienes la reforma territorial no es una urgencia ideológica, sino económica, cuya empresa no exigiría, además, grandes ejercicios de inventiva.

Trazando fronteras técnicas

Lo cierto es que junto a las fronteras de autonomías y provincias españolas conviven otras, menos conocidas y trazadas en este caso por la Unión Europea. Son los NUTS –Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas–, divisiones territoriales trazadas por la Oficina Europea de Estadística –Eurostat– para varios propósitos, entre ellos la homogeneización de estudios estadísticos o la redistribución regional de los fondos estructurales de la UE.

Los NUTS 1 de España.

En España conviven siete NUTS de primer orden, denominados todos conforme a un código alfanumérico. El ES1, por ejemplo, comprendería las vigentes autonomías de Galicia, Asturias y Cantabria, mientras que ES4 integraría ambas Castillas con Extremadura y el ES5, a Cataluña, Valencia y Baleares. Aunque en el criterio de su unidad intervienen el factor de la adyacencia y la presencia de gobierno y competencias administrativas, la de los NUTS de primer grado es sobre todo una taxonomía por cuantía demográfica: comprenden territorios que agrupen entre siete y tres millones de personas, aproximadamente.

Pese a tratarse en todo caso de categorías con poco peso real en las políticas nacionales, el de los NUTS el ejemplo que citan muchos para ilustrar que unas hipotéticas regiones técnicas encontrarían acomodo entre las fronteras ideológicas e incluso en las vigentes realidades políticas –como en Alemania, donde los NUTS coinciden con los Estados federados, o Bélgica, cuyos NUTS casan con sus Regiones–. La clave, en este supuesto, residiría en el ejercicio real de un principio tan básico en el Estado autonómico español que figura en el segundo artículo de la vigente Constitución: la solidaridad.

"No hay eficiencia económica sin acuerdo político"

Para Juan Carlos Jiménez, profesor del Instituto de la Democracia de la Universidad CEU San Pablo, la clave de una reformulación territorial exitosa pasaría necesariamente por la "asunción real" del principio de solidaridad, ya que “te ata a un principio de responsabilidad". "Y si las labores de Gobierno se ejercitasen desde la responsabilidad, daría igual qué instancia asumiera las competencias".

La causa de la ineficacia política que muchos denuncian está, según Jiménez, en el que el autonómico no es un esquema consagrado a la "eficiencia administrativa, sino a la identidad política". Y es en lo político, según él, donde reside su verdadero problema.

Para este experto, y "con independencia de nuestra situación económica", factores como "la inflación normativa" o "la sobreestructura económica" son "brutales", y carece de sentido "mantener el monstruoso Estado central, con cuatro y más niveles políticos y administrativos". Sin embargo, la duplicidad política, "nunca ha supuesto un problema a los políticos", explica, y sólo la ocasión financiera lleva ahora a su cuestionamiento integral, al que pedimos un mejor rendimiento económico. "Por supuesto que podemos pedirle a la Administración que rinda más, y que sea más efectiva. Pero hay que tener claro que no hay eficiencia económica sin acuerdo político", zanja.

Partidos y cuotas de poder

En el fondo del debate sobre la estructura administrativa, según Jiménez, no reside el esquema territorial. "El problema más grave de España es de clase política y de estructura de los partidos. Es un problema del que son conscientes, pero al que no quieren responder. Hasta que ellos no asuman que son un problema, no habrá solución".

Para Jiménez, si los partidos decidiesen prescindir "en todo o en parte" de una instancia de gobierno, como lo es la autonómica, "estarían renunciando a una cuota de poder". Y pone el hecho en continuidad con algunos de los problemas más identificables entre los grandes partidos, entre otros, "la falta de transparencia, la acumulación de parcelas de poder o la costumbre de comportarse como una agencia de colocación de sus afines". Jiménez ejemplifica con el debate sobre la idoneidad de las diputaciones, que el Gobierno cerraba hace unas semanas no recortando, sino reforzando sus competencias. "¿Por qué?", pregunta. "Porque gobierna en la mayoría de ellas. Sería renunciar al poder".

La sobredimensión institucional, en suma, ofrece a las formaciones políticas un espacio del que, según este experto, no quieren retirarse. Antes de preguntarse si queremos reformar el Estado de las autonomías, explica Jiménez, "hay que preguntarse si los partidos políticos estarían dispuestos". Dispuestos, según él, a "renunciar a cuotas de poder" y a "no constituir una clase dedicada en exclusiva al desempeño del mismo". "¿Está la clase política dispuesta a hacerlo? ¿Dispuesta a ocupar su verdadero papel?", se pregunta Jiménez. "Tengo serias dudas al respecto".

Rubén Díaz Caviedes